為實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人駕駛航空器的依法管理，國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室組織起草了《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》，并于2018年1月26日通過(guò)工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布了關(guān)于公開(kāi)征求《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》意見(jiàn)的通知，在工信部上對(duì)外征求意見(jiàn)。這一條例不僅回答了上述人們關(guān)心的問(wèn)題，也是我國(guó)首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)無(wú)人機(jī)管理與發(fā)展做出部署。

無(wú)人機(jī)(Unmanned Aerial Vehicle)是指沒(méi)有機(jī)載駕駛員操縱，而在外部空間進(jìn)行控制的航空器。隨著無(wú)人機(jī)研發(fā)技術(shù)逐漸成熟，生產(chǎn)成本大幅降低，無(wú)人機(jī)在各個(gè)領(lǐng)域得到了廣泛的應(yīng)用，除軍事用途外，還包括農(nóng)業(yè)植保、電力巡檢、警用執(zhí)法、地質(zhì)勘探、環(huán)境監(jiān)測(cè)、森林防火以及影視航拍等民用領(lǐng)域，且其適用領(lǐng)域還在迅速拓展。

與此同時(shí)，無(wú)人機(jī)在推廣和使用過(guò)程中，也出現(xiàn)了一系列的安全隱患和監(jiān)管漏洞，比如誤闖禁飛區(qū)、小區(qū)飛行干擾休息等，這類現(xiàn)象對(duì)公共安全和個(gè)人權(quán)益造成一定影響，并不斷有聲音呼吁制定對(duì)無(wú)人機(jī)的專項(xiàng)管理?xiàng)l例。

名民航局頒布無(wú)人機(jī)管理《辦法》

4月9日，民航局發(fā)布《民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)管理辦法（暫行）》在《民航法》框架下，規(guī)范了無(wú)人機(jī)從事經(jīng)營(yíng)性通用航空飛行活動(dòng)的準(zhǔn)入和監(jiān)管要求。《辦法》將于2018年6月1日起實(shí)施。

近年來(lái)，無(wú)人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，在個(gè)人消費(fèi)、農(nóng)林植保、地理測(cè)繪、環(huán)境監(jiān)測(cè)、電力巡線、影視航拍等領(lǐng)域應(yīng)用廣泛。旺盛的市場(chǎng)需求催生了一批無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)企業(yè)，無(wú)人駕駛航空器作業(yè)對(duì)部分傳統(tǒng)通用航空作業(yè)領(lǐng)域的替代作用非常明顯。但與此同時(shí)，很多無(wú)人駕駛航空器運(yùn)營(yíng)商反映其在運(yùn)行過(guò)程中遇到無(wú)法取證的問(wèn)題。鑒于此，民航局在充分調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，發(fā)布該《辦法》，對(duì)無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行依法管理。

《辦法》共3章20條，以“堅(jiān)持放管結(jié)合、轉(zhuǎn)變職能；堅(jiān)持突出重點(diǎn)、分類管理；堅(jiān)持包容審慎、拓展服務(wù)”為基本原則，對(duì)無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證的申請(qǐng)條件及程序、無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)的監(jiān)督管理方式等做了明確規(guī)定，具有適用范圍邊界清晰、準(zhǔn)入條件大幅降低、在線操作簡(jiǎn)單便捷、管理?xiàng)l款符合情理、時(shí)間指標(biāo)寬松充裕等特點(diǎn)。

根據(jù)《辦法》，最大空機(jī)重量為250克以上（含250克）的無(wú)人駕駛航空器開(kāi)展航空噴灑（撒）、航空攝影、空中拍照、表演飛行等作業(yè)類和無(wú)人駕駛航空器駕駛員培訓(xùn)類的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)適用于本辦法，而無(wú)人駕駛航空器開(kāi)展載客類和載貨類經(jīng)營(yíng)性飛行活動(dòng)暫不適用。

《辦法》明確，民航局對(duì)無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，民航地區(qū)管理局負(fù)責(zé)實(shí)施轄區(qū)內(nèi)的無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證頒發(fā)及監(jiān)管管理工作。

《辦法》規(guī)定，取得無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)基本條件：從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體應(yīng)當(dāng)為企業(yè)法人，法定代表人為中國(guó)籍公民；企業(yè)應(yīng)至少擁有一架無(wú)人駕駛航空器，且以該企業(yè)名稱在中國(guó)民用航空局“民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名登記信息系統(tǒng)”中完成實(shí)名登記；具有行業(yè)主管部門(mén)或經(jīng)其授權(quán)機(jī)構(gòu)認(rèn)可的培訓(xùn)能力（此款僅適用從事培訓(xùn)類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)）；投保無(wú)人駕駛航空器地面第三人責(zé)任險(xiǎn)。

《辦法》提出，無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)“民用無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證管理系統(tǒng)”在線申請(qǐng)無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證，并填報(bào)企業(yè)法人基本信息、無(wú)人駕駛航空器實(shí)名登記號(hào)、無(wú)人駕駛航空器駕駛員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)認(rèn)證編號(hào)（培訓(xùn)類）、投保地面第三人責(zé)任險(xiǎn)承諾、企業(yè)擬開(kāi)展的無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目等信息，并確保申請(qǐng)材料及信息真實(shí)、合法、有效。

《辦法》還對(duì)不予受理無(wú)人駕駛航空器經(jīng)營(yíng)許可證申請(qǐng)的情況、依法撤銷(xiāo)企業(yè)經(jīng)營(yíng)許可證的情況、依法注銷(xiāo)經(jīng)營(yíng)許可證的情況等進(jìn)行了明確。

無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)

為實(shí)現(xiàn)對(duì)無(wú)人駕駛航空器的依法管理，國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室組織起草了《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》，并于2018年1月26日通過(guò)工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布了關(guān)于公開(kāi)征求《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見(jiàn)稿)》意見(jiàn)的通知，在工信部官網(wǎng)上對(duì)外征求意見(jiàn)。這一條例不僅回答了上述人們關(guān)心的問(wèn)題，也是我國(guó)首次從國(guó)家戰(zhàn)略層面對(duì)無(wú)人機(jī)管理與發(fā)展做出部署。

2月28日意見(jiàn)征求已結(jié)束，法規(guī)有望年內(nèi)出臺(tái)。

《征求意見(jiàn)稿》是我國(guó)首次在國(guó)家層面對(duì)無(wú)人機(jī)的規(guī)范和管理作出部署。《征求意見(jiàn)稿》在尊重我國(guó)空域未開(kāi)放的實(shí)際情況下，對(duì)滿足一定監(jiān)管要求的無(wú)人機(jī)合理開(kāi)放了120米以下的空域，破除了“黑飛”的誤解，對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和無(wú)人機(jī)愛(ài)好者來(lái)說(shuō)是一大利好。

無(wú)人機(jī)是近年迅速興起的新型科技產(chǎn)品，各地相關(guān)部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中往往缺少有效的法律依據(jù)和監(jiān)管措施。《征求意見(jiàn)稿》積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，主動(dòng)適應(yīng)無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)，充分借鑒國(guó)外管理的成功經(jīng)驗(yàn)，亮點(diǎn)頗多，最突出的亮點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

第一，《征求意見(jiàn)稿》貫徹了國(guó)務(wù)院“放、管、服”改革的理念。《征求意見(jiàn)稿》按照分級(jí)分類管理的辦法，將無(wú)人機(jī)分為兩級(jí)三類五型。一方面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)高的無(wú)人機(jī)，采取嚴(yán)格管理的方式，保障飛行安全;另一方面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)小的無(wú)人機(jī)，根據(jù)具體類型完全放開(kāi)或者簡(jiǎn)化管理措施，方便企業(yè)和群眾使用。此外，《征求意見(jiàn)稿》突破現(xiàn)行“所有飛行必須預(yù)先提出申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施”的規(guī)定， 取消了微型無(wú)人機(jī)在禁止飛行空域外飛行的申請(qǐng)程序，簡(jiǎn)化了輕型無(wú)人機(jī)的申請(qǐng)程序，縮短了緊急任務(wù)飛行申請(qǐng)的時(shí)間間隔。這些規(guī)定將極大的方便企業(yè)和群眾的生產(chǎn)和生活，為今后無(wú)人機(jī)行業(yè)的健康發(fā)展提供了重要的政策支持。

第二，《征求意見(jiàn)稿》體現(xiàn)了多維、開(kāi)放、立體的監(jiān)管思路。《征求意見(jiàn)稿》在對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)督管理上，從生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用各個(gè)環(huán)節(jié)均作出了明確細(xì)致的要求，改變了以往各部門(mén)監(jiān)管過(guò)程中權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。比如，《征求意見(jiàn)稿》規(guī)定國(guó)家統(tǒng)籌建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無(wú)人機(jī)綜合監(jiān)管平臺(tái)，民用無(wú)人機(jī)飛行動(dòng)態(tài)信息與公安機(jī)關(guān)共享，這一規(guī)定防止了監(jiān)管過(guò)程的冗雜，可以顯著提升監(jiān)管效率。此外，《征求意見(jiàn)稿》提出飛行空域和計(jì)劃的審批情況應(yīng)當(dāng)接受社會(huì)和用戶監(jiān)督，可以充分發(fā)揮社會(huì)和個(gè)人在無(wú)人機(jī)監(jiān)管中的作用。

第三，《征求意見(jiàn)稿》照顧了特殊行業(yè)的需求，滿足了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際需要。目前，無(wú)人機(jī)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮的作用越來(lái)越明顯，且由于其飛行高度低，飛行速度慢，安全風(fēng)險(xiǎn)低，但作業(yè)效率高，作業(yè)面積廣，在一些農(nóng)田、牧場(chǎng)等人口稀少地帶，無(wú)人機(jī)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力。《征求意見(jiàn)稿》對(duì)符合條件的植保無(wú)人機(jī)給予了特殊政策，包括配置特許空域、免予計(jì)劃申請(qǐng)等，這些規(guī)定可以避免未來(lái)?xiàng)l例在適用過(guò)程中與社會(huì)生產(chǎn)實(shí)際相互沖突的狀況，有利于法律在執(zhí)行中的權(quán)威性和針對(duì)性。

第四，《征求意見(jiàn)稿》明確了無(wú)人機(jī)的分類情況。據(jù)條例的管理對(duì)象全面覆蓋各類無(wú)人機(jī)，范圍由250克以下至150公斤以上，包含民用、警用、軍用等不同類別。條例明確，遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無(wú)人機(jī)。而模型航空器的管理規(guī)則，今后由體育部門(mén)會(huì)同其他相關(guān)部門(mén)另行制定。

結(jié)合重量、速度等因素，無(wú)人機(jī)又被分為微型、輕型、小型、中型、大型五大類。

條例明確，除微型無(wú)人機(jī)外，凡是空機(jī)重量不超過(guò)4000克，最大起飛重量不超過(guò)7000克，最大飛行速度不超過(guò)每小時(shí)100千米，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器，都屬于輕型無(wú)人機(jī)。據(jù)大疆無(wú)人機(jī)公司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前我國(guó)無(wú)人機(jī)市場(chǎng)上約90%的產(chǎn)品都屬于此類。

專家表示，細(xì)化分類的目的在于精細(xì)化管理，對(duì)小型及以上的產(chǎn)品加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)普通群眾最常使用的微型、輕型產(chǎn)品盡量放寬限制，管理兼顧開(kāi)放。如條例明確，中型、大型無(wú)人機(jī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行適航管理。微型、輕型、小型無(wú)人機(jī)投放市場(chǎng)前，應(yīng)當(dāng)完成產(chǎn)品認(rèn)證。銷(xiāo)售除微型無(wú)人機(jī)以外的民用無(wú)人機(jī)的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)備案，并核實(shí)記錄購(gòu)買(mǎi)單位、個(gè)人的相關(guān)信息，定期向公安機(jī)關(guān)報(bào)備。

第五、明確了我國(guó)的空域管制類空域劃分。條例充分尊重現(xiàn)有的空域管理特點(diǎn)，在維持整體制度不變的情況下，對(duì)120米、50米的安全高度進(jìn)行了突破，向輕型無(wú)人機(jī)和微型無(wú)人機(jī)釋放120米以下、50米以下的空域，在保障安全的前提下，疏導(dǎo)了正常合理的飛行需求。

條例明確，除空中禁區(qū)、機(jī)場(chǎng)、軍事禁區(qū)、危險(xiǎn)區(qū)域等周邊一定范圍內(nèi)，微型無(wú)人機(jī)無(wú)需批準(zhǔn)可以在真空50米以下空域飛行，輕型無(wú)人機(jī)可以在真空120米以下空域飛行。

專家表示，民用無(wú)人機(jī)，特別是微型與輕型無(wú)人機(jī)的操作使用準(zhǔn)備時(shí)間普遍比較短，無(wú)固定起降點(diǎn)，飛行量巨大，應(yīng)用較為廣泛，傳統(tǒng)通航式的管理早已不能適應(yīng)當(dāng)下的應(yīng)用習(xí)慣。條例一方面通過(guò)明確管控空域，以及管控空域飛行需求的申請(qǐng)與審批制度，保障基礎(chǔ)安全；另一方面，釋放出適飛空域，為群眾與企業(yè)提供合法合規(guī)飛行的權(quán)利，為社會(huì)生產(chǎn)生活提供了效率與便利。可以說(shuō)，條例為逐步進(jìn)入自動(dòng)化、智能化的科技社會(huì)做出了準(zhǔn)備，是重要的管理方法探索。

此外，條例綜合無(wú)人機(jī)產(chǎn)品特性、飛行量、飛行目的、用戶使用習(xí)慣等多種因素考慮，提出微型無(wú)人機(jī)在禁止飛行區(qū)以外飛行，無(wú)需提交飛行計(jì)劃；由國(guó)家建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無(wú)人機(jī)綜合監(jiān)管平臺(tái)，輕型無(wú)人機(jī)如在適飛空域內(nèi)飛行并通過(guò)監(jiān)管平臺(tái)報(bào)送飛行動(dòng)態(tài)，亦無(wú)需提交飛行計(jì)劃等。通過(guò)技術(shù)手段，減少用戶負(fù)擔(dān)，提升管理效率。

目前，《征求意見(jiàn)稿》剛剛結(jié)束意見(jiàn)征求，距離法規(guī)的正式出臺(tái)還需一定的時(shí)間。法規(guī)出臺(tái)后，在執(zhí)行中還需要各地政府配合上位法制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。我們期待著各地在未來(lái)推出既符合上位法“開(kāi)放、服務(wù)”精神，又符合地方實(shí)際的管理規(guī)定，為無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

二、治安管理處罰法(修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)

2017年1月，公安部在公布《治安管理處罰法(修訂公開(kāi)征求意見(jiàn)稿)》，向社會(huì)征求意見(jiàn)，其中第46條增加規(guī)定：違反國(guó)家規(guī)定，在低空飛行無(wú)人機(jī)、動(dòng)力傘等通用航空器、航空運(yùn)動(dòng)器材的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。

三、《深圳市民用輕小無(wú)人駕駛航空器管理辦法(征求意見(jiàn)稿)

2017年9月7日，深圳市人民政府法制辦公室7日發(fā)布《深圳市民用輕小無(wú)人駕駛航空器管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》，強(qiáng)調(diào)用科技手段對(duì)無(wú)人機(jī)進(jìn)行監(jiān)管，重點(diǎn)監(jiān)管容易對(duì)民航以及公共安全造成隱患的消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)以及部分航空模型，并對(duì)限飛和禁飛區(qū)進(jìn)行了區(qū)分。

在監(jiān)管對(duì)象方面，考慮目前對(duì)民航以及公眾安全造成威脅的主要是消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)，該辦法將監(jiān)管對(duì)象界定為大于等于0.25千克、小于7千克的輕小型無(wú)人機(jī)，同時(shí)，加載飛行控制模塊或者使用衛(wèi)星和圖像下傳輔助飛行的航空模型也納入監(jiān)管。

在關(guān)于監(jiān)管范圍方面，該辦法從生產(chǎn)、銷(xiāo)售、飛行以及安全管理活動(dòng)等方面進(jìn)行全鏈條管理。記者注意到，辦法提出銷(xiāo)售環(huán)節(jié)中不得銷(xiāo)售不符合深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無(wú)人機(jī)技術(shù)規(guī)范的無(wú)人機(jī)，不得將無(wú)人機(jī)改裝、破解系統(tǒng)后銷(xiāo)售，使用環(huán)節(jié)上包括禁止改裝、破解無(wú)人機(jī)等。

在無(wú)人機(jī)的技術(shù)規(guī)范上，辦法明確規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括激活認(rèn)證、衛(wèi)星定位、自動(dòng)返航、電子圍欄、飛行記錄、平臺(tái)接入等技術(shù)要求。該辦法的制定機(jī)構(gòu)表示，由于無(wú)人機(jī)屬于科技產(chǎn)品，對(duì)其監(jiān)管更多的是依賴科技手段，例如通過(guò)無(wú)人機(jī)云系統(tǒng)或者監(jiān)控平臺(tái)和其他飛行控制設(shè)備監(jiān)察無(wú)人機(jī)飛行、對(duì)禁飛區(qū)、限飛區(qū)設(shè)置電子圍欄等。此外，深圳市作為無(wú)人機(jī)之都，應(yīng)當(dāng)以更加包容的態(tài)度支持無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在確保安全和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間取得平衡。所以與其他地方“一刀切”的政策不同，該辦法區(qū)分出禁飛區(qū)和限飛區(qū)，將機(jī)場(chǎng)障礙物限制面以及民航航路、航線列入禁飛范圍，而將機(jī)場(chǎng)障礙物限制面外、距機(jī)場(chǎng)跑道兩側(cè)各10公里、跑道兩端各20公里范圍內(nèi)設(shè)為限飛區(qū)，嚴(yán)格控制飛行高度。

四、《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》

關(guān)于購(gòu)買(mǎi)者實(shí)名認(rèn)證，2017年6月起實(shí)施的《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》規(guī)定：在我國(guó)境內(nèi)最大起飛重量為250克及以上的民用無(wú)人機(jī)，擁有者必須按規(guī)定實(shí)名登記，民航局航空器適航審定司是登記系統(tǒng)管理單位。至于銷(xiāo)售企業(yè)是否向公安機(jī)關(guān)備案并核實(shí)信息等并沒(méi)有要求。

《條例》征求意見(jiàn)稿擬對(duì)買(mǎi)賣(mài)雙方提出要求。銷(xiāo)售除微型無(wú)人機(jī)以外的民用無(wú)人機(jī)的單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)備案，并核實(shí)記錄購(gòu)買(mǎi)單位、個(gè)人相關(guān)信息，定期向公安機(jī)關(guān)報(bào)備。購(gòu)買(mǎi)除微型無(wú)人機(jī)以外的民用無(wú)人機(jī)的單位、個(gè)人應(yīng)當(dāng)通過(guò)實(shí)名認(rèn)證，配合做好相關(guān)信息核實(shí)。

五、深圳市民用輕小無(wú)人駕駛航空器管理辦法(征求意見(jiàn)稿)

深圳市法制辦起草的《深圳市民用輕小無(wú)人駕駛航空器管理辦法(征求意見(jiàn)稿)》中，擬規(guī)定除在室內(nèi)或攔網(wǎng)內(nèi)等隔離空間飛行外，禁止未滿8周歲的未成年人飛行無(wú)人機(jī)。已滿8周歲、未滿16周歲的未成年人應(yīng)當(dāng)在成年人的陪同下飛行無(wú)人機(jī)