為實現對無人駕駛航空器的依法管理，國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》，并于2018年1月26日通過工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布了關于公開征求《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》意見的通知，在工信部上對外征求意見。這一條例不僅回答了上述人們關心的問題，也是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對無人機管理與發(fā)展做出部署。

無人機(Unmanned Aerial Vehicle)是指沒有機載駕駛員操縱，而在外部空間進行控制的航空器。隨著無人機研發(fā)技術逐漸成熟，生產成本大幅降低，無人機在各個領域得到了廣泛的應用，除軍事用途外，還包括農業(yè)植保、電力巡檢、警用執(zhí)法、地質勘探、環(huán)境監(jiān)測、森林防火以及影視航拍等民用領域，且其適用領域還在迅速拓展。

與此同時，無人機在推廣和使用過程中，也出現了一系列的安全隱患和監(jiān)管漏洞，比如誤闖禁飛區(qū)、小區(qū)飛行干擾休息等，這類現象對公共安全和個人權益造成一定影響，并不斷有聲音呼吁制定對無人機的專項管理條例。

名民航局頒布無人機管理《辦法》

4月9日，民航局發(fā)布《民用無人駕駛航空器經營性飛行活動管理辦法（暫行）》在《民航法》框架下，規(guī)范了無人機從事經營性通用航空飛行活動的準入和監(jiān)管要求。《辦法》將于2018年6月1日起實施。

近年來，無人駕駛航空器產業(yè)發(fā)展迅速，在個人消費、農林植保、地理測繪、環(huán)境監(jiān)測、電力巡線、影視航拍等領域應用廣泛。旺盛的市場需求催生了一批無人駕駛航空器運營企業(yè)，無人駕駛航空器作業(yè)對部分傳統(tǒng)通用航空作業(yè)領域的替代作用非常明顯。但與此同時，很多無人駕駛航空器運營商反映其在運行過程中遇到無法取證的問題。鑒于此，民航局在充分調研、廣泛征求意見的基礎上，發(fā)布該《辦法》，對無人駕駛航空器經營活動進行依法管理。

《辦法》共3章20條，以“堅持放管結合、轉變職能；堅持突出重點、分類管理；堅持包容審慎、拓展服務”為基本原則，對無人駕駛航空器經營許可證的申請條件及程序、無人駕駛航空器經營性飛行活動的監(jiān)督管理方式等做了明確規(guī)定，具有適用范圍邊界清晰、準入條件大幅降低、在線操作簡單便捷、管理條款符合情理、時間指標寬松充裕等特點。

根據《辦法》，最大空機重量為250克以上（含250克）的無人駕駛航空器開展航空噴灑（撒）、航空攝影、空中拍照、表演飛行等作業(yè)類和無人駕駛航空器駕駛員培訓類的經營活動適用于本辦法，而無人駕駛航空器開展載客類和載貨類經營性飛行活動暫不適用。

《辦法》明確，民航局對無人駕駛航空器經營許可證實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，民航地區(qū)管理局負責實施轄區(qū)內的無人駕駛航空器經營許可證頒發(fā)及監(jiān)管管理工作。

《辦法》規(guī)定，取得無人駕駛航空器經營許可證應當具備四個基本條件：從事經營活動的主體應當為企業(yè)法人，法定代表人為中國籍公民；企業(yè)應至少擁有一架無人駕駛航空器，且以該企業(yè)名稱在中國民用航空局“民用無人駕駛航空器實名登記信息系統(tǒng)”中完成實名登記；具有行業(yè)主管部門或經其授權機構認可的培訓能力（此款僅適用從事培訓類經營活動）；投保無人駕駛航空器地面第三人責任險。

《辦法》提出，無人駕駛航空器經營許可證申請人應當通過“民用無人駕駛航空器經營許可證管理系統(tǒng)”在線申請無人駕駛航空器經營許可證，并填報企業(yè)法人基本信息、無人駕駛航空器實名登記號、無人駕駛航空器駕駛員培訓機構認證編號（培訓類）、投保地面第三人責任險承諾、企業(yè)擬開展的無人駕駛航空器經營項目等信息，并確保申請材料及信息真實、合法、有效。

《辦法》還對不予受理無人駕駛航空器經營許可證申請的情況、依法撤銷企業(yè)經營許可證的情況、依法注銷經營許可證的情況等進行了明確。

無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)

為實現對無人駕駛航空器的依法管理，國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》，并于2018年1月26日通過工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布了關于公開征求《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例(征求意見稿)》意見的通知，在工信部官網上對外征求意見。這一條例不僅回答了上述人們關心的問題，也是我國首次從國家戰(zhàn)略層面對無人機管理與發(fā)展做出部署。

2月28日意見征求已結束，法規(guī)有望年內出臺。

《征求意見稿》是我國首次在國家層面對無人機的規(guī)范和管理作出部署。《征求意見稿》在尊重我國空域未開放的實際情況下，對滿足一定監(jiān)管要求的無人機合理開放了120米以下的空域，破除了“黑飛”的誤解，對產業(yè)發(fā)展和無人機愛好者來說是一大利好。

無人機是近年迅速興起的新型科技產品，各地相關部門在監(jiān)管過程中往往缺少有效的法律依據和監(jiān)管措施。《征求意見稿》積極回應社會關切，主動適應無人機行業(yè)發(fā)展的新形勢，充分借鑒國外管理的成功經驗，亮點頗多，最突出的亮點有以下幾個方面：

第一，《征求意見稿》貫徹了國務院“放、管、服”改革的理念。《征求意見稿》按照分級分類管理的辦法，將無人機分為兩級三類五型。一方面，對風險高的無人機，采取嚴格管理的方式，保障飛行安全;另一方面對風險小的無人機，根據具體類型完全放開或者簡化管理措施，方便企業(yè)和群眾使用。此外，《征求意見稿》突破現行“所有飛行必須預先提出申請，經批準后方可實施”的規(guī)定， 取消了微型無人機在禁止飛行空域外飛行的申請程序，簡化了輕型無人機的申請程序，縮短了緊急任務飛行申請的時間間隔。這些規(guī)定將極大的方便企業(yè)和群眾的生產和生活，為今后無人機行業(yè)的健康發(fā)展提供了重要的政策支持。

第二，《征求意見稿》體現了多維、開放、立體的監(jiān)管思路。《征求意見稿》在對無人機的監(jiān)督管理上，從生產、銷售、使用各個環(huán)節(jié)均作出了明確細致的要求，改變了以往各部門監(jiān)管過程中權責不清的問題。比如，《征求意見稿》規(guī)定國家統(tǒng)籌建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機綜合監(jiān)管平臺，民用無人機飛行動態(tài)信息與公安機關共享，這一規(guī)定防止了監(jiān)管過程的冗雜，可以顯著提升監(jiān)管效率。此外，《征求意見稿》提出飛行空域和計劃的審批情況應當接受社會和用戶監(jiān)督，可以充分發(fā)揮社會和個人在無人機監(jiān)管中的作用。

第三，《征求意見稿》照顧了特殊行業(yè)的需求，滿足了農業(yè)生產的實際需要。目前，無人機在農業(yè)生產中發(fā)揮的作用越來越明顯，且由于其飛行高度低，飛行速度慢，安全風險低，但作業(yè)效率高，作業(yè)面積廣，在一些農田、牧場等人口稀少地帶，無人機成為農業(yè)生產的主力。《征求意見稿》對符合條件的植保無人機給予了特殊政策，包括配置特許空域、免予計劃申請等，這些規(guī)定可以避免未來條例在適用過程中與社會生產實際相互沖突的狀況，有利于法律在執(zhí)行中的權威性和針對性。

第四，《征求意見稿》明確了無人機的分類情況。據條例的管理對象全面覆蓋各類無人機，范圍由250克以下至150公斤以上，包含民用、警用、軍用等不同類別。條例明確，遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無人機。而模型航空器的管理規(guī)則，今后由體育部門會同其他相關部門另行制定。

結合重量、速度等因素，無人機又被分為微型、輕型、小型、中型、大型五大類。

條例明確，除微型無人機外，凡是空機重量不超過4000克，最大起飛重量不超過7000克，最大飛行速度不超過每小時100千米，具備符合空域管理要求的空域保持能力和可靠被監(jiān)視能力的遙控駕駛航空器，都屬于輕型無人機。據大疆無人機公司有關負責人介紹，目前我國無人機市場上約90%的產品都屬于此類。

專家表示，細化分類的目的在于精細化管理，對小型及以上的產品加強監(jiān)管，對普通群眾最常使用的微型、輕型產品盡量放寬限制，管理兼顧開放。如條例明確，中型、大型無人機應當進行適航管理。微型、輕型、小型無人機投放市場前，應當完成產品認證。銷售除微型無人機以外的民用無人機的單位和個人應當向公安機關備案，并核實記錄購買單位、個人的相關信息，定期向公安機關報備。

第五、明確了我國的空域管制類空域劃分。條例充分尊重現有的空域管理特點，在維持整體制度不變的情況下，對120米、50米的安全高度進行了突破，向輕型無人機和微型無人機釋放120米以下、50米以下的空域，在保障安全的前提下，疏導了正常合理的飛行需求。

條例明確，除空中禁區(qū)、機場、軍事禁區(qū)、危險區(qū)域等周邊一定范圍內，微型無人機無需批準可以在真空50米以下空域飛行，輕型無人機可以在真空120米以下空域飛行。

專家表示，民用無人機，特別是微型與輕型無人機的操作使用準備時間普遍比較短，無固定起降點，飛行量巨大，應用較為廣泛，傳統(tǒng)通航式的管理早已不能適應當下的應用習慣。條例一方面通過明確管控空域，以及管控空域飛行需求的申請與審批制度，保障基礎安全；另一方面，釋放出適飛空域，為群眾與企業(yè)提供合法合規(guī)飛行的權利，為社會生產生活提供了效率與便利。可以說，條例為逐步進入自動化、智能化的科技社會做出了準備，是重要的管理方法探索。

此外，條例綜合無人機產品特性、飛行量、飛行目的、用戶使用習慣等多種因素考慮，提出微型無人機在禁止飛行區(qū)以外飛行，無需提交飛行計劃；由國家建立具備監(jiān)視和必要管控功能的無人機綜合監(jiān)管平臺，輕型無人機如在適飛空域內飛行并通過監(jiān)管平臺報送飛行動態(tài)，亦無需提交飛行計劃等。通過技術手段，減少用戶負擔，提升管理效率。

目前，《征求意見稿》剛剛結束意見征求，距離法規(guī)的正式出臺還需一定的時間。法規(guī)出臺后，在執(zhí)行中還需要各地政府配合上位法制定相應的實施細則。我們期待著各地在未來推出既符合上位法“開放、服務”精神，又符合地方實際的管理規(guī)定，為無人機產業(yè)健康發(fā)展保駕護航。

二、治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)

2017年1月，公安部在公布《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》，向社會征求意見，其中第46條增加規(guī)定：違反國家規(guī)定，在低空飛行無人機、動力傘等通用航空器、航空運動器材的，處五日以上十日以下拘留；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留。

三、《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)

2017年9月7日，深圳市人民政府法制辦公室7日發(fā)布《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》，強調用科技手段對無人機進行監(jiān)管，重點監(jiān)管容易對民航以及公共安全造成隱患的消費級無人機以及部分航空模型，并對限飛和禁飛區(qū)進行了區(qū)分。

在監(jiān)管對象方面，考慮目前對民航以及公眾安全造成威脅的主要是消費級無人機，該辦法將監(jiān)管對象界定為大于等于0.25千克、小于7千克的輕小型無人機，同時，加載飛行控制模塊或者使用衛(wèi)星和圖像下傳輔助飛行的航空模型也納入監(jiān)管。

在關于監(jiān)管范圍方面，該辦法從生產、銷售、飛行以及安全管理活動等方面進行全鏈條管理。記者注意到，辦法提出銷售環(huán)節(jié)中不得銷售不符合深圳經濟特區(qū)無人機技術規(guī)范的無人機，不得將無人機改裝、破解系統(tǒng)后銷售，使用環(huán)節(jié)上包括禁止改裝、破解無人機等。

在無人機的技術規(guī)范上，辦法明確規(guī)范應當包括激活認證、衛(wèi)星定位、自動返航、電子圍欄、飛行記錄、平臺接入等技術要求。該辦法的制定機構表示，由于無人機屬于科技產品，對其監(jiān)管更多的是依賴科技手段，例如通過無人機云系統(tǒng)或者監(jiān)控平臺和其他飛行控制設備監(jiān)察無人機飛行、對禁飛區(qū)、限飛區(qū)設置電子圍欄等。此外，深圳市作為無人機之都，應當以更加包容的態(tài)度支持無人機產業(yè)的發(fā)展，在確保安全和產業(yè)發(fā)展之間取得平衡。所以與其他地方“一刀切”的政策不同，該辦法區(qū)分出禁飛區(qū)和限飛區(qū)，將機場障礙物限制面以及民航航路、航線列入禁飛范圍，而將機場障礙物限制面外、距機場跑道兩側各10公里、跑道兩端各20公里范圍內設為限飛區(qū)，嚴格控制飛行高度。

四、《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》

關于購買者實名認證，2017年6月起實施的《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規(guī)定》規(guī)定：在我國境內最大起飛重量為250克及以上的民用無人機，擁有者必須按規(guī)定實名登記，民航局航空器適航審定司是登記系統(tǒng)管理單位。至于銷售企業(yè)是否向公安機關備案并核實信息等并沒有要求。

《條例》征求意見稿擬對買賣雙方提出要求。銷售除微型無人機以外的民用無人機的單位、個人應當向公安機關備案，并核實記錄購買單位、個人相關信息，定期向公安機關報備。購買除微型無人機以外的民用無人機的單位、個人應當通過實名認證，配合做好相關信息核實。

五、深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)

深圳市法制辦起草的《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》中，擬規(guī)定除在室內或攔網內等隔離空間飛行外，禁止未滿8周歲的未成年人飛行無人機。已滿8周歲、未滿16周歲的未成年人應當在成年人的陪同下飛行無人機